Shrnutí semináře „K návrhu nového památkového zákona“, 9. 4. 2014

02.06.2014

Pracovní seminář „K návrhu nového památkového zákona“

Lidový dům 9. dubna 2014

Pořadatelé: Kulturní komise ČSSD a Oranžový klub

Věcný záměr nového památkového zákona tak, jak je předložen, vychází ze staršího politického zadání Nečasovy vlády a byl koncipován za ministra kultury MUDr. Jiřího Bessera. Návrh nyní předkládaný do vlády je pouze recyklací staršího konceptu, aniž by se podstatně změnil ve své celkové filozofii. Od počátku jednání o něm existovaly z mnoha stran různé výhrady. A u mnoha kompetentních odborníků na památkovou péči přetrvává i dnes otázka, zda je lepší pracovat na vylepšování věcného záměru předkládaného ministerstvem, nebo zda je lepší variantou stávající věcný záměr zcela odložit a začít pracovat na novém konceptu památkového zákona. To byl hlavní důvod k uspořádání semináře, který měl dát prostor k diskuzi mezi různými názorovými proudy a pracovníky ministerstva kultury. 

Seminář ukázal, že stanovisek je mnoho a že příprava nového památkového zákona rozhodně není snadnou záležitostí, protože je provázaný i s řadou dalších zákonů, které s ním souvisejí (např. stavební zákon, zákon o veřejných zakázkách, služební zákon), Na nutnosti vyladit propojení památkového zákona a dalších zákonů se v zásadě shodovaly všechny názorové proudy. Menší shoda se ale ukázala v diskuzi o celkovém pojetí památkového zákona, kde bylo vysloveno mnoho zásadních výhrad k předkládanému věcnému záměru. Současně bylo shodně konstatováno, že předchozí pokusy o prosazení nového památkového zákona nebyly úspěšné, protože společnost nebyla schopna připravit normu lepší, než je stávající zákon z roku 1987. Bylo ale také konstatováno, že nová norma je s ohledem na vývoj v posledním čtvrtstoletí zapotřebí a je třeba o ní důkladně diskutovat. 

Je také třeba, aby existovala lepší komunikace mezi předkladateli a odbornou veřejností. Situaci asi nejlépe vystihují slova jednoho z účastníků semináře: „Je jen s podivem, že odborný názor má k té nejvyšší úrovni tak složitou a kostrbatou cestu, přestože vládní prohlášení vždy hovoří o krásných cílech. Budiž tedy toto setkání a příspěvky, které tady zaznívají, jak se dnes říká mezi vládními úředníky, výzvou dnešní doby. A buďme optimisty v tom, že v tomto volebním období se povede najít vyjádření jednoduché, srozumitelné s respektem k mezinárodním závazkům, které stát přijal. A v kontextu evropského prostředí připravit normu, která opravdu bude vycházet z odborných zájmů.“ 

Seminář byl rozdělen do čtyř tematických okruhů, v nichž zazněly připravené referáty, na které navazovala ve všech případech bohatá a přínosná diskuze. V následujícím textu jsou podle jednotlivých tematických bloků stručně shrnuty některé příspěvky a témata, o nichž účastníci diskutovali.  

1. tematický okruh 

Památková péče a nový památkový zákon

Klíčový problém památkové péče v naší zemi je neschopnost správně používat platný zákon. Například obec může i podle stávajícího zákona zachránit památku - opravit krov na padajícím zámku. Problémy s vymáháním vložených financí na vlastníkovi pak ovšem zůstávají na ni. Z tohoto důvodu obce možnost raději nevyužívají, přestože to zákon umožňuje. Řešením by mohlo být zřízení fondu na práce vykonané na náklady vlastníka a povinnost vybrané pokuty ze zanedbání povinnosti při péči o památky investovat zpět do památek.

Přípravě nového památkového zákona měla předcházet podrobná analýza fungování stávajícího památkového zákona ve všech problematických záležitostech, kterou je především dvoukolejnost - tedy odborná versus výkonná složka památkové péče. Funguje se po linii odborného památkového ústavu a výkonného úřednického systému, kde ovšem v podstatě není nastavena žádná podmínka odbornosti pro pracovníky památkové péče. Původně zamýšlený potenciál systému - dvojí kontrola, zachycení nedostatků v práci jednoho nebo druhého, je nevyužita a vede spíše k alibismu a vzájemnému obviňování, když se práce nepodaří. Výkonná složka totiž vcelku nemusí zohledňovat názor odborné složky. To vede k tomu, že památková péče se ubírá směrem, který je pro památku devastační. Dvojkolejnost systému způsobuje, že dvojnásobek lidí za dvojnásobek peněz vykonává práci, kterou by mohl dělat jeden člověk, kdyby se dělala rozumně. Zaměstnanci obce jsou často v konfliktu zájmu vůči obci, protože mají něco nařizovat – zakazovat svému nadřízenému. Řešením by bylo zřízení památkového úřadu nikoli ústavu, jak je to běžné v sousedních zemích (např. Slovensko).

V památkové péči neexistuje předvídatelnost. Řada vlastníků si dokáže prosadit své záměry až do té míry, že stavbu realizuje tzv. načerno a nic se jim nestane. Ve výsledku proběhne další kolo řízení a povolí se dodatečně změna stavby. Proces stále pokračuje, stále se prohlubuje. Zásadní kompetence se přesouvají na státní správu v přenesené působnosti. Ministerstvo kultury nad tím ztrácí dohled.

Neexistují příspěvky na drobné práce pro nemajetné především na venkově. Naopak se plýtvá, v rámci některých programů peníze plynou do výsostných území, jako je Český Krumlov, kde si na obnovu památky každý vydělá. Ve výsledku to jen umožňuje škodlivé zásahy do památek. Ministerstvo kultury a Národní památkový ústav, které peníze poskytují, je nekontrolují. Zatímco např. v Českém Krumlově lze za státní peníze opravit i bezcenné domy, za městem chátrají jedinečné pozdně gotické statky z 15. století. Výjimkou nejsou téměř návodná rozhodnutí některých pracovníků památkové péče, v nichž přímo majitele instruují, jak památku zlikvidovat.

Mediální obraz památkové péče se redukuje na péči o 103 hradů a tvrzí, která je v řadě případů ukázková, ale v některých případech také selhává. Nicméně je to ten úzký výsek a veřejnost to obecně vnímá tak, že památkami jsou pouze objekty, ale mezi památky patří např. dalších asi 40 000 zapsaných staveb nebo dalších přibližně 60 000 objektů v památkově chráněných území. To se vůbec neprezentuje. A pokud se něco prezentuje, tak z toho vycházejí památkáři velmi nechvalně.

Velkým problémem je personální politika. Mezi pracovníky památkové péče jsou dnes diametrální rozdíly a řada z nich je nekompetentních. Vzdělání chybí zejména památkovým pracovníkům mimo státní instituce. Prakticky se rozpadla profesní kontinuita. Některé památkové ústavy jsou ve stavu, že nejdéle působící pracovníci jsou tam 5 let. Neexistuje tedy možnost učit se od svých starších kolegů, kteří tam jsou delší dobu a znají terén. V památkové péči by měli pracovat „srdcaři“, kteří mají o věci zájem a jsou ochotni se pro ně nasadit. Takových osobností je v oboru ovšem málo. Řada z nich byla eliminována.

Pracovníci památkové péče by měli mít jasně definované vzdělání. Nestačí být pouze architektem nebo historikem umění. Měli by absolvovat speciální kurzy, určitý typ studia a zkoušky, které by teprve umožnily další kariérní postup. Do zlepšení situace by se měly zapojit vysoké školy – filozofické a uměnovědné fakulty, jakož i architektura apod. 

V návrhu zákona chybí vyjádření památkového ústavu, kdo všechno se může vyjadřovat k závěrům výkonných památkářů. V některých stávajících vyhlášeních k památkovým zónám chybí podmínky ochrany. Anebo v případě, že tam jsou, jsou nedostatečné. Návrh řeší pouze nové památkové zóny a rezervace.  

Zákon není kvalitně připravený. Je v něm mnoho chyb formulačních a logických s tendencí k totálnímu odstátnění památkové péče. Redukuje se odpovědnost pracovníka, poznání památky a řešení konkrétních věcí. Ministerstvo už v podstatě nebude dělat nic jiného než mezinárodní kontakty, péči o památky UNESCO a zpracovávat koncepce, plány, vize apod.

Kritice se nevyhnul samotný výběr komise pro přípravu nového zákona, kde byla podle některých účastníků znát touha neslyšet kritické a nepříjemné hlasy, které vybočují ze stávající koncepce památkového zákona.

Samotné zadání zákona - zlepšit pozici vlastníků památek - je v podstatě protimluv, protože připravujeme-li památkový zákon, měli bychom se snažit především zlepšit postavení památek. A samozřejmě vlastníkům je potřeba nabídnout adekvátní servis a snažit se jim pomoci.

Chybí analýza evropských památkových zákonů z poslední doby nebo i těch, které vznikly v okolních zemích bývalého socialistického tábora již v 90. letech. Velmi dobrý je francouzský zákon, jenž stanoví vymahatelnost oprav, vazbu na plán obcí a na regulační plány. Skvělé jsou švýcarské památkové zákony, ale i chorvatský zákon, který řeší velmi dobře mj. financování památkové péče a daňové úlevy. Nové a inspirativní jsou zákony některých německých spolkových států (Braniborsko má zákon z roku 2004). 

Návrh zcela ignoruje problémy evidence kulturních památek a spolehlivost údajů ústředního seznamu. Hlavním cílem se stala digitalizace. Databáze má takovou hodnotu, nakolik jsou do ní vloženy relevantní informace. Digitalizovat něco, co je špatně, není třeba komentovat. Přínos digitalizace se tedy předpokládá v tom, že je závislá také na reinventarizaci památkového fondu, která však není dokončena.

K materiálu RIA (Regulatory Impact Assessment) – zpracovatelé nemají s praxí vůbec nic společného, nikdy se tématem nezabývali a naprosto se v něm neorientují. Například se zde zdůrazňuje, že při běžném postupu podle paragrafu 14 při vydávání závazného stanoviska zákon vyžaduje písemné vyjádření odborné organizace státní památkové péče. To je zde charakterizováno jako zátěž pro vlastníky či uživatele. Dále se zde hovoří v kategoriích jako „Popis trhu“. Popis trhu je z hlediska přípravy zákona o památkové péči opravdu podivná kategorie. 

Zákon neřeší problémy s udělováním licencí. Současný stav nezobrazuje realitu a nepomáhá oborům. Řešením by byly profesní komory (např. komora restaurátorů).

Nekompetentní administrativa a nedostatečná památková péče mohou být velkým rizikem pro obrovský pohyb památek v rámci církevních restitucí. Stát se staví totiž mediálně do role, že církve nepotřebují tolik finančních prostředků. Hrozí tedy, že církve, které budou nakládat s památkami, nedosáhnou na finanční prostředky na jejich opravy, a dojde k plošnému odnětí statutu památky. Většina památek pak bude nenávratně ztracena nebo poškozena.

2. tematický okruh

Památková péče a urbanismus

V památkové péči dnes úplně chybí památkový urbanismus, tzn. rozbory prostorových vztahů ve městě, bez nichž nelze identitu památkově chráněné zóny nebo města zajistit. Naše památková péče se zatím stará pouze o jednotlivé památky, k nimž však okolní prostor neoddělitelně patří.

Je třeba mít praktickou pomůcku pro úřady, protože není možné, aby běžný úředník zvládl rozhodnutí nad jediným objektem bez znalostí celku. Je nutné připravit takové materiály, které by sloužily jako podklad k tomuto rozhodnutí, a které by skutečně obsahovaly hodnocení z hlediska celku – panoramatu, nejbližšího prostorovému okolí až k jednotlivému objektu. 

Předlistopadová zadání (kdy např. v 70. letech Útvar hlavního architekta města zadal vypracování prognózy - koncepce památkové rezervace z hlediska zachování její totožnosti – reliéfu města) byla po roce 1989 považována za brzdu kreativity a omezování soukromého vlastnictví. Práce proto na delší dobu ustrnula. Praxe ovšem ukázala, že bez ní bude totožnost a kvalita památkových měst klesat. Nebude možno ochraňovat objekty, které nejsou v registru. Právě hledisko prostorových hodnot umožňuje zařadit do registru i objekty, které nejsou klasifikovány jako kulturní památky na základě jejich kompozičních hodnot. 

Konkrétním příkladem je případ Kozákova domu na Václavském náměstí 47 v Praze. Ministerstvo kultury neudělalo chybu a rozhodlo naprosto oprávněně, když budově nepřiznalo statut kulturní památky, ovšem význam tohoto domu na Václavském náměstí z hlediska zachování totožnosti tohoto prostoru, z hlediska jeho urbanistické funkce si zaslouží stejné ochrany, jako kdyby byl v registru. Bohužel přístup k plošné ochraně těchto zón, který tady dosud v zákoně máme, neumožňuje tuto jemnou klasifikaci – odstupňování ochrany, určitou změkčenou ochranu, která by se měla objevit, předpracovaná z hlediska celku v nějakých regulativech. Není totiž v silách úředníků, aby tuto věc jeden člověk, který má k posouzení nějaký detail ve městě, zvládl. 

Jde o to vytvářet harmonické prostředí, které bude vytvářet existenciální podporu pro člověka, a nikoli postupovat na základě agresivity architektury, která poruší integritu prostoru a bude se chovat jako reklama. Bohužel tímto způsobem nám dnes vstupují developeři do našich chráněných oblastí. Je to skutečně situace nebezpečná, která hrozí devastací a ztrátou evropského charakteru např. městského prostředí.

K argumentům typu “… kdyby byli památkáři v době baroka, neměli bychom sv. Mikuláše“ je nutno přistoupit ze širšího společenského kontextu. V 19. století se stal z člověka subjekt, který se opírá o objektivní vědecké poznání. Lidé by se měli dívat na město jako na životní prostředí civilizovaných lidí. Podobně jako v ekologii i v památkové péči a urbanismu je třeba regulace. 

Kdekteré rozhodnutí památkového úřadu je dnes oprávněně napadáno z pozice tzv. laiků. Lidé cítí svým přirozeným instinktem, že není něco v pořádku, že se jim bere určitý řád, kontinuita území. To všechno má obrovský dosah. Je veliký rozdíl, jestli žijeme v harmonickém prostředí, nebo jestli žijeme v chaosu. 

V novém památkovém zákoně by měla existovat povinnost, jde-li o chráněné město nebo chráněnou zónu, mít zmapovánu analýzu jeho prostorových vztahů, protože ty jsou nositeli identity města. A jestliže chceme chránit město, musíme alespoň dodržet identitu - nikoli. neměnnost. 

3. tematický okruh

Archeologické památky 

Přítomní odborníci na semináři podporují 90% věcného návrhu týkající se této kapitoly. Výsledku předcházela obtížná vyjednávání na Ministerstvu kultury. Výhrady přetrvávají ve dvou oblastech:

Zákon nereaguje na poslední vývoj v archeologii – k tendenci k nekontrolovatelné činnosti - užívání detektoru kovů. Fenomén přitom hýbe evropskou archeologií a je snaha jej řešit v evropských zemích. Současný návrh zákona nezavádí mechanismy, které by umožňovaly přímou kontrolu provádění archeologických výzkumů v terénu. 

Druhým vážným momentem je veřejný přístup k informacím, který odborníci považují za nebezpečný, protože ty jsou zneužitelné pro nelegální archeologické aktivity v České republice, které jsou rozbujelé a široce prováděné, aniž jsou napadnutelné.

4. tematický okruh

Restaurování památek

Složitost zákonů společně s tím, že za výsledek rozhodnutí není nikdo zodpovědný, vede často k poškození památek a dokonce k finančním ztrátám. Ze zákona je za výsledek restaurování odpovědný pouze restaurátor vázaný smlouvou. 

Dnes se hovoří o zhotoviteli. Bývají to stavební firmy, které staví silnice nebo mosty, nebo jsou to agentury o dvou lidech, které se nazývají restaurátorskými hutěmi. Business v památkové péči se ujal velmi rychle. Vytvořily se „kartelové dohody“ skupin, počínaje úředníky na ministerstvu přes pracovníky na památkových úřadech až k obchodníkovi, který zajišťuje vlastní realizaci. Situace nabyla neskutečných rozměrů.

Obří investice násobené možnostmi čerpání evropských dotací v oblasti památkové péče jsou předmětem zájmu velkých de facto neodborných firem. Podmínky výběrových řízení bývají šité na míru. Cílem jsou neuchopitelné náklady na restaurátorské výkony a materiály, které jsou navrhovány ve velkých objemech, kde lze ukrýt mnoho peněz, které se ale nikdy do památky nevloží. Spolu s fikcí nejnižší ceny, která funguje při výběrových řízeních, zákulisními dohodami mezi uchazeči před výběrovým řízením a klientelismem, kdy určití lidé mohou nahlédnout do cen, kvalita restaurování upadá. Obvykle to funguje tak, že firma, která získá zakázku, si najme nejlevnější firmu v místě. Materiály, které jsou předepsané z nějakého důvodu, nepoužije. Nikdo to kontroluje, vše běží samospádem.

Řešením je ceník restaurátorských výkonů, jako je tomu v Německu nebo Rakousku, oddělení stavebních a restaurátorských prací a akreditace subjektů, které v památkové péči při realizaci oprav mohou fungovat. Není nutné památku rekonstruovat prostřednictvím stavební firmy. Existuje řada institucí, zvláště státních, které si s tím umí poradit, mají k dispozici laboratoř, mají erudici k tomu, aby mohly památku posoudit a mohly restaurátora vést. 

Velkým problémem jsou restaurátorské licence a zejména skutečnost, že o nich rozhoduje Ministerstvo kultury. Řešením by bylo ustavení restaurátorské komory, která by si odborné záležitosti sama koordinovala, podobně jako je tomu na Slovensku nebo v dalších okolních zemích.